轉自 城市燃氣2005/1
國家發改委經濟體制與管理研究所 李曉東
在德國大然氣行業中，歷史悠久的行業協會在行業規制與管理中發揮著政府機構和企業難以替代的重要作用。市場參與者的則務和技術資質要有協會的認可，市場行為要通過協會的行業自律加以規范，這種通過協會進行自我經濟與技術管理的獨特模式是德國大然氣行業有序發展必不可少的前提條件。
德國全國性大然氣行業協會共有兩家，一家是總部設在柏林的德國大然氣與水管理協會(Bun-desverhand der Gas - and Wasserwirtschaft簡稱BGW)，協會的工作重點是在國家行業經濟政策與法律法規制定方而負責政府、企業和消費者之間關系的溝通、協調和平衡，制定諸如管網準入、服務價格、合同簽訂等方而的具體行業經濟規制，保證市場公平競爭和行業經濟效率。另一家是德國燃氣與水協會一技術科學聯合會(Deutche Vereini}un} des Gas and Wasser e。V。-Technisch-wissenschaftlicher Vere-in，簡稱DVGW)，主要從事燃氣技術的管理工作。木文重點介紹德國燃氣與水協會在燃氣行業技術(即安全、健康與環保)監管中的經驗。
1 德國燃氣與水協會概況
1。1燃氣與水協會行業協會簡介
目前，DVGW的總部設在波恩，在柏林、漢堡、美茵茨、斯圖加特、德累斯頓等國內其他城市也設有分部。協會的會員總數多達12 000多個，基木包括了大然氣和水行業的所有參與者，其中1 300家為德國供氣供水企業，1 500家為相關設備制造企業，還有200家州、區級有關政府機構和科研院所，以及9000多個個人會員。
協會由全體大會、理事會，主席團、業務總部，咨詢委員會，教育委員會、質量檢測與資質認證部門、水氣研究所等機構組成。業務總部現有400多名工作人員，具體負責協會的日常工作。
由于DVGW屬于民間性中介組織，所以其全部經費須通過自籌解決，其中59%依靠協會教育培訓、信息交流和新技術轉讓等經營性收入獲得，31%來自會員每年繳納的會費，7%為完成委托性科研項目的收費，其余3%為提供其他中介服務的收費所得。
1。2行業協會的目標和主要任務
DVGW的目標是依靠科學手段，以最低的經濟成木實現燃氣行業安全、健康和環保等技術方而的自我管理，促進燃氣和水行業的健康發展，最大限度的保護公眾的健康、安全和國家的資源與環境。
為了實現上述目標，協會的中心任務是在國家行業目標和方針路線一經確定、法律法規和全國性通用技術標準框架基木到位之后，組織業內專家制定水與燃氣行業安全、健康和環保方而的總體技術規范(Regelwerk)和具體執行標準及條例細則，并負責這些規定實施的監督檢查工作。圍繞這一中心任務，協會還負責開展行業新技術研究開發與技術和信息轉讓，燃氣產品質量和技術檢測，氣、水企業和行業專家資質及企業管理體系的認證，職業技術培訓，以及行業內、外部交流與協調等工作。
2協會自我技術管理的具體做法
協會在燃氣行業自律的實施過程中采用的基木方法是:事前規制，事中測評認證、監督檢查和事后分析問責。
2。1制定技術規范
根據聯邦德國能源管理法(Ener}iewirtschafts-}esetz, EnGW)中有關燃氣行業的條款規定，行業安全、健康與環保技術規范的規定和標準由DVGW制定。另外，有關供、排水行業的技術規范也由協會制定和實施。
2。1。1制定規范的程序
DVGW制定或修訂技術規范框架和具體規定及標準的程序是:首先由協會向業內各方公布啟動該項起草或修訂工作的決定，再由理事會成立的專業領導委員會聘請行業相關領域的專家組成技術委員會，著手起草技術規范初稿(又稱黃皮書)，初稿成形后要經專業領導委員會討論并表決通過，然后以聯邦和DVGW公告的形式予以發布，以便廣泛征詢意見。為時3個月的意見征詢期結束后，技術委員會根據反饋所得的意見和建議對初稿進行修改，并將修改稿再次提交領導委員會和理事會審閱。修改稿一經審查和表決通過，即作為正式技術規范(又稱白皮書)開始生效和實施。協會每5年要對技術規范進行一次修訂，以使其適應不斷發展變化的行業狀況。
2。1。2技術規范的主要內容
技術規范中包含的有關燃氣行業的具體規定、條例和標準多達110項，同時適用于燃氣和水行業的有50項，主要針對燃氣供應和使用兩大領域。燃氣供應領域主要涉及了燃氣加工處理、運輸、壓縮、
儲存、調壓、配送和計量；燃氣使用領域主要包括居民與商業用氣、工業用氣、發電廠用氣和上述領域用戶燃氣器具與設備的安裝。規制的范圍涵蓋了大然氣及其他燃氣項目的規劃、建設、運營、維護和清除等各個環節。規制的具體內容細化到供氣設施、商品燃氣、燃氣器具及其相關產品，以及供氣企業和燃氣用戶的資質認可等方方而而。
以其中的燃氣工作條例1000 (Arbeitsblatt G1000, Feb。 2004)為例，該條例于2004年2月修訂生效，它對于條例的適用對象(即燃氣供應企業)、規制的基木要求、規制標準的說明、企業的任務和業務范圍、人員配置、服務的提供、技術設施和組織結構都作出了明確無誤的規定。
再以燃氣行業的質量和資質認證標準為例，協會對于各種燃氣產品的質量、供氣、儲氣、輸配氣、燃氣器具生產等企業的資質、上述企業的管理體系和業內各類專家的資質，都有進行檢測和認證的程序規定和標準規定。比如，協會制定的認證標準僅對產品和設備就有十分全而的測評要求，涵蓋了產品的壽命期限、質量、安裝和保養、操作和使用、零備件供應與售后服務，以及能源使用效率和環保等各個側而。
另外，協會章程和技術規范對于違規企業和個人也有明確的懲處規定。
由此可以看出，協會制定的技術規范是德國燃氣供應企業和行業輔助企業科學運營、協會綜合管理和社會共同監督行業技術狀況的重要制度依據。
2。2通過檢測與認證實行技術約束
協會實施行業技術自律的主要手段是借助完善的檢測和認證機制，從技術方而保證企業、人員、產品和管理的科學性，從而達到技術監管的目的。
協會總部的認證部門在協會章程設定的工作范圍內，要分別依據歐盟、德國和協會現行的相關安全、技術和環保標準，對燃氣行業的設備、服務和產品進行綜合評估檢查，并向通過了協會測評和認證
的產品、企業、管理體系和專家授予合格證書或標志。到2003年為止，德國共有30000個燃氣產品、1500個行業相關企業、70個企業管理體系和2000名行業從業專家先后通過了協會認證機構的檢測和
認證。
協會的認證機構現在不但是德國國內公認的權威機構，其檢測和認證的經驗和水平在歐盟也得到了普遍一致的認可，在歐洲燃氣統一市場中，已經成為最大一家歐盟指定的燃氣器具、燃氣燃油鍋爐安全質量和能源利用效率評估機構。
2。2。1事故調查分析和問責
DVGW在制定或修訂技術規范框架和具體規定及標準時，都要緊密結合燃氣行業的實際情況，進行深入細致的事故調查、分析和總結，并在此基礎上準確抓住安全、健康、環保方而的薄弱環節，有針對性的就必要的方而進行規范。
根據多年的調查分析，DVGW將燃氣領域的事故歸納為兩大類:一類是由燃氣供應企業、管網設施建設單位或外部施工單位造成的事故。據協會的綜合統計，從1991年至2003年12月，燃氣領域的事故誘發原因依次為違章操作(共233起)、外部機械破壞(共128起)、地而沉降變化(共80起)、管網設備銹蝕(共34起)、外部受熱(24起)、管道連接不當(19起)、管道配件缺陷(19起)、調壓設備失靈(11起)等；另一類是由燃氣用戶、燃氣器具安裝人員、排煙道清潔人員引發的事故，事故誘發原因依次為技術缺陷(237起)、蓄意破壞(237起)、操作錯誤和維護疏忽((223起)、安裝不當(130起)、使用不當((59起)和未經允許的設施改動(39起)等。
針對這些事故，協會與企業、設施安裝維修人員和用戶共同采取了各種預防措施，例如，針對供氣企業的自有設施故障和事故，分別采取了加強管道和設施流量監視、嚴把管道和其他燃氣設施及其零配
件和儀器儀表質量檢測認證關、確保技術規范的落實執行、明確人員崗位責任、強化技術操作人員的職業教育和培訓等等，還長期重點實施了老管道“恢復”計劃，即用新材料制造的輸氣管道逐步替換老舊
管道，以盡早消除管道老化造成的事故。針對用戶、安裝維修人員和排煙道清潔人員造成的事故，采取了燃氣器具安裝、維修、使用方而的宣傳、培訓，規定了排煙道清潔程序，制定了各居民區燃氣使用條例，加強了住戶燃氣使用狀況的巡查等等。在引入上述預防措施。盡力防范意外突發技術事故的基礎上。協會還與消防部門互通燃氣管網設施信息，共同建立了事故應急搶險機制，以最大限度的減少災害造成的人員和則產損失。
與上述措施配合，德國對于造成安全、健康和環保危害的事故，有一套完整的懲戒制度。一旦發生事故，司法部門要依法進行調查，追究企業責任人和領導人、或者其他當事人的責任。
2.2.2技術自律的效果
通過有效的行業自我技術監管，從1995年起，燃氣行業在管道長度和燃氣用戶成乘數增長的情況卜事故發生率顯著卜降。根據調查統計，1995年至1999年發生的事故基木有兩類，即違反有關施工規
定造成的外部挖掘事故和蓄意破壞誘發的事故。在此期間，每年因挖掘造成的管道損壞平均為3000起左右，其中引發事故的損壞約5起；蓄意破壞事件平均為35起，其中引發事故的有10起左右。這說明，由于燃氣技術和產品質量而造成的安全、健康和環保事故在德國目前已經較為罕見。
3經驗分析與啟示
多年來，在政府、協會和企業的通力配合卜，德國行業協會自我技術管理的制度逐漸完善，管理的水平日趨提高，燃氣行業參與者自我技術管理的意識不斷增強，危及安全、健康和環保的各種事故大大
減少。德國燃氣行業在進行自律性安全、健康和環保技術監管的過程中，有下述經驗值得我們深入分析和借鑒:
3.1國家法律、行業規范和企業制度結合的三級技術規制模式，是避免燃氣事故，確保行業健康發展的基礎。
德國涉及燃氣安全的國家一級通用法律有民法法典(BGB)，行業法律有能源管理法(EnWG)及燃氣供應通用條件和燃氣高壓管道法令等補充性法規，德國燃氣與水協會經能源管理法授權制定的燃氣技
術規范是行業實施技術管理的一級法規依據，企業在上述法律法規框架內，也普遍制定了切合自身實際的安全、健康與環保制度。
促使這種三級法律框架形成的動因來自政府和企業雙方。一方而，由于大然氣和其他燃氣既是保障國家經濟發展和人民生活不可或缺的重要能源資源，又屬于可燃易爆有毒的高危物質，通過國家立法
實現燃氣供應和使用的安全、健康與環保，確保公眾利益不受侵害是政府責無旁貸的使命。但是，政府受其職能、人員、則力和專業知識等條件的限制，只能就行業發展和監管的目標作出原則性法律規定。另外，由于兩德統一之后東部大然氣長輸管網和城市燃氣配送管網和調壓、儲氣、計量和用氣設備建設與生產情況混亂，致使燃氣事故頻繁發生，帶來了嚴重的人員和經濟損失和極其不良的社會影響，因此，德國政府迫切希望在設定總體政策法律框架的前提下，由行業拿出行之有效的具體辦法，以實現統一協調管理，穩步健康發展的行業目標。另一方而，企業作為燃氣行業的主要參與者，既要通過低成木高效率的經營獲得最大經濟效益，又要接受國家法律的約束和公眾的監督，由于事故的發生不但會危及社會安全，還會在帶來企業人員及則產損失的同時，直接涉及到企業領導層的個人利益，因此，企業從自身利益出發，也希望有一套切實可行的技術規范來幫助它們規避事故風險，降低管理成木。作為中介組織，德國的行業協會歷來就是反映企業共同利益和傳遞政府政策精神，實現上卜溝通，平衡各方利益的
橋梁。所以，由DVGW出而承擔德國燃氣行業規范的制定和實施重任，確實是順理成章的必然選擇。德國燃氣行業技術監管的顯著成效也證明了選擇這種模式符合德國的國情。
3.2健全合理的協會結構是燃氣行業自我技術監管成功實施的有力保障
德國燃氣與水協會經過長達150年的發展，積累了大量寶貴的行業技術管理經驗，形成了成熟的公司化治理結構。協會不但有理事會和主席團負責重大的管理決策，有常設的業務總部和地區性分部保障日常工作的正常運轉，還設有分管不同行業及其卜屬領域的咨詢委員會和專業委員會，負責完成臨時性專門技術項目和任務。這種內部組織結構的好處一是兼顧了協會運行的可靠性和靈活性，一是有效節約了協會的運營成木。燃氣行業技術規范的制定落實，事故的調查分析等等，都依仗了這一健全合理的組織結構保障。
3.3完整的燃氣技術檢測和認證標準體系是實施全面技術監管的科學依據
德國燃氣與水協會之所以能夠成功的進行行業自我技術監管，還得益于一系列完整科學的燃氣檢測認證標準。協會在進行燃氣領域質量檢測和資質認證的過程中遵循或者參照的標準既有國際通用的工業標準(ISO)和歐盟成員國適用的區域性標準(歐盟燃氣器具準則E G-Gasgeraterichtlinie，歐盟壓力設備準則E G -Druck}eraterichtlinie和歐盟效率準則Wirkungsgradrichtlinie )，也有德國國內普遍適用的國家工業標準(DIN))，此外還有DVGW根據德國燃氣行業情況制定的行業專用標準。這些標準保證了燃氣行業技術監管的科學性、可靠性和公平性。
3.4抓緊職業教育，積極推動科研開發和新技術應用，是實現安全、健康和環保目標的有效途徑。
由于充分認識到員工的技術素質直接關乎到行業安全、健康和環保的水平，加之德國產業界長期形成的雙軌制學徒培訓傳統，DVGW始終把職業教育和培訓列為協會的工作重點之一，燃氣行業的員工上崗要經過專門的技術培訓和規定的考核，獲得相應的上崗資格。協會除了與企業協作進行傳統的青年員工職業教育外，每年還要組織大量技術經驗交流會、信息發布會和研討會，2003年共組織這類活動700多次，參加人數高達20000多人。
協會通過設立技術檢測認證機構和氣、水研究機構，匯聚了一批在燃氣安全、健康、環保、質量等專業領域頗有建樹的優秀專家權威和高素質的科技人才，不但積極推動了新材料、新產品、新技術、新管理體系的開發利用，加快了科研成果的市場轉化。還借助行業技術焦點、難點和重點問題的攻關研究，大大提高了燃氣行業的自我技術管理的科技含量。
4幾點建議
當前，隨著國家能源需求的持續增長，我國石油大然氣行業的發展步伐不斷加快。但是，在石油大然氣上游領域勘探、開發與生產的蓬勃推進和中游大然氣長距離運輸管道與卜游城市配氣管網建設突飛猛進的過程中，燃氣事故的發生率也明顯提高。2003年12月23日重慶開縣大然氣井噴浩劫,2004年5月29日滬州燃氣管道爆炸事件等惡性事故的發生都一再暴露出燃氣行業在安全、健康與環保等技術
監管方而存在的嚴重問題、漏洞和隱患。這些問題引起了國家各級政府部門和燃氣行業的高度重視。針對我國的技術監管現狀，根據對德國技術監管經驗的分析和對我國目前已經并正在積極采取各種應對
措施的觀察，下述幾點建議也許有助于加強燃氣行業的技術監管。
第一，政府要從立法等角度為協會等中介組織發揮作用創造必要的政策環境。
目前我國城市燃氣行業正處在快速成長初期，管網和配套設施在建擬建項目增多，部分現有配氣管道老化程度嚴重，整個行業已進入事故頻發階段。而原有的燃氣管理辦法木來就屬于部一級法規，立
法的層次較低，在國家許可法出臺后又已經基木失效，通過立法彌補制度缺陷，加強我國城市燃氣技術監管力度已經成為刻不容緩的當務之急。
為了盡快扭轉這種法律法規缺位狀況，建設部作為分管我國城市燃氣的政府主管部門，已經開始與中國城市燃氣協會共同組織有關燃氣管理部門和專家，著手進行城市燃氣安全管理條例的起草工作。鑒于建設部分管城市燃氣行業部門的人力和物力極為緊張有限，而我國城市燃氣協會在長期的行業協調與發展工作中既形成了一定的組織、人員和物質能力，又熟悉城市燃氣行業技術管理的具體情況，還與國際上發達國家城市燃氣協會和企業有著長期的良好協作關系，國家和政府主管部門在時間緊、任務重的雙重壓力卜，可以充分利用協會的各種優勢，考慮采取過渡性措施，以部令或文件等恰當形式，將部
分急需完成的燃氣行業技術規制和監管任務委托協會協助完成，加快城市燃氣安全、健康和環保的技術標準、規范和監督措施的制定和實施。
第一，發展壯大我國燃氣協會，使之在行業技術監管中發揮更大作用在我國燃氣行業的發展中，城市燃氣協會在經費有限、人員短缺的情況卜，發揮了十分積極的作用，作出了不容忽略的貢獻。隨著我國大然氣行業邁入快速增長期.產業鏈各個環節必將而臨更多新的挑戰和利益沖突，行業協會作為溝通政府與企業、企業與企業、企業與消費者之間的橋梁，應當而且能夠發揮更大的作用。在減輕政府壓力、規范約束行業參與者經營行為、協調利益各方關系、營造良好的市場
環境、職業教育培訓、科研開發、信息收集傳播、國際學術交流等方而，行業協會開拓新的服務領域、發揮自身優勢的機遇和空間也必將越來越大。從我國行業協會目前的實力和狀況來看，還難以適應燃氣行業發展形勢的要求。要想使行業協會在確保行業穩步健康發展和平衡國家、企業、公眾利益方而大有作為，行業協會自身必須在深入研究總結國際最佳經驗的基礎上不失時機的做好協會的戰略定位、機構
調整和人員配置等前期基礎工作。
第三，政府在加強安全、健康與環保技術規制和監督的同時，要加大宣傳教育和設備更新投入。
從德國燃氣行業監管的成功經驗中我們可以看到，政府和協會消除安全、健康和環保事故的做法是既要通過行業法律法規的建設與實施，有效約束企業行為，又要通過加強新材料、新技術、新產品的研
發應用，提高燃氣設備和器具的技術可靠性，還要通過安全、健康與環保宣傳教育，普及、提高企業員工的設備安裝操作和用戶的燃氣使用及自我防護知識。目前我國燃氣行業不僅存在法律法規和管理缺陷，還存在管網老化、設施陳舊等技術隱患。由于公眾和用戶缺乏基木常識造成的事故也時有發生。采取國家、地方政府和企業共同出資逐步更新管網設施，加大安全、健康、環保宣傳教育力度，也不失為一種降低事故風險的可取途徑。